پرونده باز اصلاح قانون انتخابات روی میز مجلس ، تناسبی شدن انتخابات، راه نجات یا بن بست؟ - مجله فان پی سی

گروه سیاسی خبرنگاران- رعنا مقیسه؛ ماجرای دنباله دار اصلاح قانون انتخابات در مجلس شورای اسلامی پس از جلسه 14 اریبهشت و تصویب طرح ده ماده ای اصلاح بعضی مواد راجع به قانون انتخابات در صحن علنی، دوباره به جریان افتاد و نمایندگان کوشش کردند تا پس از گذشت یک سال از مسکوت ماندن طرح استانی شدن انتخابات، در آخرین روزهای دوره دهم مجلس شورای اسلامی تغییراتی در قانون انتخابات ایجاد نمایند.

اهمیت مسئله انتخابات در شکل گیری مشارکت عمومی و تحقق بخش مهمی از مردم سالاری و مسائل متعدد نظام انتخاباتی فعلی مجلس شورای اسلامی، باعث شده تا اصلاح قانون انتخابات همیشه یکی از مهمترین و چالش برانگیزترین دستور کارهای نمایندگان در ادوار مختلف مجلس به حساب بیاید. با این وجود پس از گذشت 20 سال و برخلاف کارشناسی های متعدد انجام شده توسط دستگاه های مختلف و پیشنهاد مدل های متفاوت، نمایندگان هنوز پیروز به ارائه یک نظام انتخاباتی مناسب و رفع خلاءهای فعلی قانون انتخابات نشده اند. اصرار مجلس طی سال های گذشته بر ایده استانی کردن انتخابات و ایرادات جدی شورای نگهبان نسبت به این طرح، این سوال را ایجاد می نماید که آیا نظام انتخاباتی مناسب تری که قادر به رفع مسائل فعلی باشد وجود دارد؟

کوشش آخر مجلس دهم

انتخابات یازدهمین دوره مجلس شورای اسلامی و عدم تایید صلاحیت تعداد قابل توجهی از نمایندگان فعلی و همچنین کاهش درصد مشارکت عمومی باعث شد تا زنگ خطر اصلاح قانون انتخابات برای بهارستان نشینان دوباره به صدا در بیاید. این بار اما نمایندگان طرحی ده ماده ای را به صحن آوردند که در مهمترین بندها به داشتن حق شکایت برای داوطلبانی که صلاحیت آنها تایید نشده از افراد یا دستگاه گزارش دهنده، تغییراتی در شرایط انتخاب شوندگان از جمله حذف شرط التزام عملی به نظام جمهوری اسلامی و منوط کردن تشخیص شروط سوء شهرت و التزام عملی به اسلام به رای دادگاه و همچنین حذف دادستان از هیئت های اجرایی انتخابات پرداخته است. طرحی که به گفته پور مختار، عضو کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس و موافق آن، به دلیل اقدام شورای نگهبان در رد صلاحیت تعداد زیادی از نمایندگان فعلی به مجلس آمده که معتقدند اقدام شورای نگهبان مبتنی بر واقعیات نبوده است. موافقان طرح معتقدند که این قانون باعث ایجاد شفافیت در عملکرد شورای نگهبان و اتقان کار در آنالیز صلاحیت ها می گردد.

اما مسئله مهمتر آنجاست که طرح مذکور به گفته کارشناسان و مخالفان آن، یک طرح حداقلی، دارای ایرادات حقوقی، بدون توجه به سیاست های کلی انتخابات و خالی از راهکار برای معضلات و خلا های اصلی قانون انتخابات است. احمد امیرآبادی نماینده مردم قم با اشاره به لزوم اصلاح ریشه ای قانون انتخابات گفت: امروز بازار، کسبه و دولت و ... همگی درگیر مسائل مردم هستند، لذا به نظر شما به ما نمی گویند اکنون وقت رسیدگی به این مسائل است یا خیر؟

مشکل اصلی کجاست؟

مسائل متعدد قانون انتخابات فعلی مجلس شورای اسلامی باعث شده تا نمایندگان در ادوار مختلف مجلس و سایر دستگاه های مرتبط با امر انتخابات مانند شورای نگهبان، دولت و حتی مجمع تشخیص مصلحت نظام کوشش نمایند تا مدلی مناسب برای رفع خلاهای کنونی پیشنهاد دهند. به همین دلیل رهبر انقلاب در سال 95 سیاست های کلی انتخابات را برای بهبود نظام انتخاباتی ابلاغ کردند.

در قانون انتخابات به دلیل نبود شاخصه های مناسب برای ثبت نام داوطلبان، در هر دوره جمع کثیری از افراد فاقد شرایط نام نویسی می نمایند که هزینه های متعددی را به کشور تحمیل می نماید. برای مثال در انتخابات اخیر با ثبت یک رکورد بیش از 16 هزار نفر ثبت نام صورت گرفت! نبود معیار های دقیق در آنالیز صلاحیت ها برای تشخیص بعضی شاخصه های اساسی مثل التزام عملی به نظام و اسلام، معین نشدن ساز و کاری برای احراز صحت مدارک علمی و پاکدستی داوطلبان، نبود بستری برای استفاده از گزارش های صحیح سوت زنان و گزارشگران فساد، قدیمی بودن احکام تبلیغات با وجود فرایند سریع تغییرات این حوزه و جوابگو نبودن قوانین فعلی در مورد تخلفات انتخاباتی به طور مثال تخلفاتی که مردم از خرید و فروش رای در روز انتخابات گزارش می دهند و به دلیل دقیق نبودن قوانین قادر به اثبات آن ها به مراجع نیستند، همه از ایرادات قانون انتخابات کنونی هستند که در هر دوره انتخابات مسائل متفاوتی را ایجاد می نمایند.

کمرنگ بودن عدالت انتخاباتی و تقسیم بندی صحیح حوزه های انتخابیه نیز یکی از اساسی ترین ایرادات قانون انتخابات است. نظام انتخاباتی فعلی که به عنوان یک نظام اکثریتی شناخته می گردد تا حد زیادی عدالت انتخاباتی را تامین نمی نماید. در نظام اکثریتی تنها افرادی که بیشترین آراء را کسب نمایند انتخاب خواهند شد و طبق قانون فعلی در ایران نامزدها در صورت کسب یک چهارم آراء حوزه انتخابیه، به عنوان نماینده وارد مجلس خواهند شد. این ساختار باعث می گردد تا فهرست یا جریانی که اکثریت آراء مثلا 51 درصد از آراء در یک حوزه انتخابیه را به دست آورده صاحب تمام کرسی های اختصاص یافته به آن حوزه گردد و گروه دیگری که فرضا 49 درصد آراء را کسب نموده اند هیچ سهمی در کرسی های مجلس نداشته باشند. این شیوه باعث هدر رفت درصد بالایی از آراء مردم، حذف اقلیت ها و دو قطبی شدن فضای جامعه می گردد. پررنگ بودن دغدغه های محلی و بومی نسبت به دغدغه های ملی در نمایندگان هم یکی دیگر از اشکالات اساسی وضع فعلی است. کوچک بودن حوزه های انتخابیه باعث شده تا نمایندگان، برای از دست ندادن اقبال عمومی بیش از کار قانون گذاری و نظارت، به امور محلی که در بسیاری از موارد جزو وظایف شوراهای شهر و روستا هستند مشغول باشند. این شرایط باعث شده تا مردم بیشتر به افرادی رای دهند که از رسیدگی آنها به مسائل محلی خود مطمئن باشند و این موضوع می تواند منجر به حضور افراد غیر متخصص و کم سوادی گردد که صرفا به دلیل پشتوانه های قومی انتخاب شده اند. هزینه های بالای ناشی از دو مرحله ای شدن انتخابات هم یکی دیگر از اشکالات مدل فعلی است.

جوابگویی مسئولان به مردم یکی از مهمترین مسائل در نظام مردم سالاری است که باید سازوکاری برای ضمانت اجرای صحیح آن و نظارت مردم بر مسئولین وجود داشته باشد. در واقع ساختارها باید به گونه ای طراحی شوند که افراد با هر شعار و تفکری که وارد مجلس می شوند ملزم به تعهد به آن باشند اما در نظام کنونی انتخابات ما اولا هیچ ساز و کار روشنی برای جوابگویی مسئولان و ثبت عملکرد و ارزیابی آنها معین نشده است و ثانیا فرایند فعلی انتخابات باعث شده تا افرادی با تابلوی یک جریان وارد مجلس شده اما عملکرد متفاوتی داشته باشند. بر این اساس فرد محور بودن انتخابات و شکل ندریافت تشکل ها و احزاب شناسنامه دار و در نتیجه عدم تعهد نمایندگان نسبت به آن ها پس از ورود به مجلس هم از مسائل نظام انتخاباتی اکثریتی است.

استانی شدن؛ راه نجات یا بن بست؟

ادوار مختلف مجلس از دوره پنجم تا دوره دهم طرح استانی شدن انتخابات را راهکار مسائل نظام انتخاباتی کشور دانسته اند و در تمام این دوره ها کوشش شده تا با تغییراتی، این طرح جایگزین نظام فعلی انتخابات گردد اما یا در مجلس مورد تصویب نمایندگان قرار نگرفته و یا در صورت تصویب، شورای نگهبان به دلایل متعدد دست رد به سینه این طرح زده است. سال 98 طرح اصلاح موادی از قانون انتخابات به صحن علنی مجلس آمد که به گفته کدخدایی سخنگوی شورای نگهبان کارشناسان این شورا به همراه کارشناسان سایر دستگاه ها به دعوت رییس مجلس، دو سال روی آن کار نموده بودند که در اواخر کار نمایندگان موضوع استانی-شهرستانی شدن انتخابات را به این طرح اضافه و آن را تصویب کردند.

طبق این طرح هر استان حوزه انتخابیه اصلی محسوب می گردد و حوزه های انتخاباتی فعلی (شهرستانها) به حوزه های فرعی تبدیل می شوند. رقابت نامزدها در سطح استان انجام می گیرد و افراد هم می توانند به صورت مستقل و هم به صورت لیستی در انتخابات شرکت نمایند. هر فرد می تواند فقط در یک لیست حضور داشته باشد و هر فهرست باید به تعداد کرسی های استان باشد. درصد آراء کسب شده هر لیست یا هر کاندیدا از کل آراء حوزه انتخابیه اصلی، معیار معین سهم آنها از کرسی های مجلس است. هر نامزد یا لیستی که حداقل 15 درصد آراء حوزه فرعی و بعد از آن اکثریت رای در استان را کسب کند می تواند تا سقف سهم خود صاحب کرسی مجلس گردد.

موافقان این طرح معتقدند که استانی شدن به افزایش کیفیت نمایندگان و از همه مهم تر به رفتار نمایندگان در حین نمایندگی یاری می نماید. به گفته محمد محمودی شاه نشین نماینده مردم ملارد، شهریار و قدس و از موافقان طرح مذکور؛ استانی شدن انتخابات باعث می گردد افرادی وارد مجلس شوند که از سطح معلومات علمی بالاتری برخوردار هستند، همچنین فقط بر حل مسائل جزئی و محلی در شهرستان خود، متمرکز نمی شوند و برای مسائل و مسائل ملی ایده و برنامه دارند. موافقین و کارشناسان بر این عقیده اند که عظیم شدن حوزه های انتخابیه باعث از بین رفتن خریدن رای و کمرنگ شدن نقش پول های کثیف در انتخابات و افزایش نقش احزاب و تشکل های سیاسی شناسنامه دار و جوابگویی حزبی خواهدشد که می تواند مسائل نظام فعلی را حل نماید. این نظام انتخاباتی اما علی رغم داشتن مزایا، از معایب قابل توجه و مهمی هم برخوردار است. مهمترین ایراد این نوع انتخابات کمرنگ شدن سهم شهرستان ها و غالب شدن آراء مراکز استان به دلیل جمعیت بالاتر بر نتیجه انتخابات و در نتیجه کاهش مشارکت مردم شهرستان ها و مناطق محروم در انتخابات خواهد شد. اندیشکده حکمرانی دانشگاه شریف در مقاله ای برای آنالیز این طرح نوشت: کمرنگ شدن نقش حوزه های فرعی در معین نمایندگان از یک سو و بی پاسخ ماندن خواسته های مردم شهر و روستا از سوی دیگر منجر به افزایش فاصله طبقاتی و شکاف های اقتصادی و اجتماعی بین شهرستان های کوچک و عظیم می گردد و این موارد می تواند باعث مسائل امنیتی و افزایش تنش های سیاسی در مناطق مختلف گردد.

اصغر سلیمی نماینده مردم سمیرم و عضو کمیسیون شوراهای مجلس هم معتقد است این طرح به دلیل عظیم شدن حوزه های انتخابیه و لزوم تبلیغات در سطح استان ها باعث افزایش هزینه های انتخابات، عدم امکان حضور نمایندگان شاخص و مستقل به دنبال افزایش هزینه تبلیغات، فعال شدن کانون های قدرت و ثروت، شناخت ناکافی مردم از کاندیداهای استان و افزایش لابی گری و کاهش استقلال نمایندگان می گردد.

این طرح علاوه بر مغایرت با بندهایی از سیاست های کلی انتخابات مبنی بر فراهم کردن حداکثر عدالت انتخاباتی و پیشگیری از هرگونه اقدام مغایر منافع ملی، وحدت ملی و امنیت ملی، در نهایت از سمت شورای نگهبان با ایرادات متعدد از جمله کاهش مشارکت عمومی و ایجاد اختلافات قومی و مسائل امنیتی، به مجلس برگشت داده شد و با وجود اصلاح در کمیسیون شوراها و حذف بندهای مربوط به استانی شدن انتخابات در صحن علنی مطرح نشد و پفراینده اصلاح قانون انتخابات در مجلس باز هم به نتیجه نرسید.

سوال مهمی که باید در اینجا به آن پاسخ داد این است که نظام انتخاباتی مطلوبی که بتواند علاوه بر رفع خلاها و مسائل فعلی قانون انتخابات، معایب کمتری داشته باشد چیست؟

نسخه شفابخش نظام انتخابات

به طور کلی در جهان از لحاظ نحوه شمارش آراء و فرمول انتخاباتی، علاوه بر نظام اکثریتی دو نظام تناسبی و مختلط هم مورد استفاده قرار می گیرد که در هر کدام با مزایا و معایبی، آراء اخذ شده به کرسی های مجلس تبدیل می شوند.

به عقیده بسیاری از کارشناسان مطلوب ترین الگوی نظام انتخاباتی برای مجلس شورای اسلامی که در عین رفع مسائل نظام فعلی، کمترین معایب را هم دارا باشد، نطام انتخاباتی مختلط است. در این نظام که ترکیبی از دو نظام اکثریتی و تناسبی است، بخشی از نمایندگان به روش اکثریتی و بخشی به وسیله روش تناسبی انتخاب می شوند. نظام انتخاباتی آلمان نمونه پیروزی از اجرای انتخابات به شیوه مختلط است. در این کشور هر رای دهنده یک نفر را در حوزه های تک کرسی به عنوان نماینده به همراه یک فهرست ارائه شده از سوی احزاب در حوزه های عظیمتر را انتخاب می نماید. به این ترتیب نیمی از نمایندگان مجلس در آلمان بر اساس نظام اکثریتی و نیم دیگر بر اساس نظام تناسبی از بین فهرست ها انتخاب می شوند. این نظام انتخاباتی پس از اینکه توانست مسائل نظام های اکثریتی و تناسبی را تا حد بالایی رفع کند مورد استقبال کشورهای متعدد دیگری مثل روسیه، ژاپن، ایتالیا و لهستان هم نهاده شد.

در ایران و با در نظر دریافت شرایط، اقتضائات ملی و مسائل نظام انتخاباتی فعلی، کارشناسان مدلی برای اجرای این نظام انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می دهند که طبق آن انتخابات در حوزه های تک کرسی به همان شیوه اکثریتی باقی می ماند و در حوزه های چند کرسی رای گیری به صورت لیستی و تناسبی انجام می گردد و افراد می توانند به لیست ها یا نامزدهای مستقل رای دهند. هر نامزد تنها امکان حضور در یک لیست را دارد و فهرست ها در وزارت کشور ثبت می شوند. پس از معین شدن درصد آراء هر فهرست در نسبت با کل آراء حوزه انتخابیه، سهم فهرست یا نامزدها از کرسی های حوزه انتخابیه معین می گردد.و پس از آن بر مبنای بیشترین رای کسب شده در هر فهرست افراد وارد مجلس می شوند. برای مثال طبق این روش در انتخابات سال 94 در حوزه انتخابیه تهران، فهرست امید با 58 درصد کل آراء صاحب 17 کرسی، فهرست اصولگرایان با داشتن 36 درصد آراء، 11 کرسی و نمایندگان مستقل با کسب 6 درصد آراء دو جایگاه در مجلس به دست می آوردند.

این مدل علاوه بر اینکه عدالت انتخاباتی و امکان راهیابی اقلیت ها و نمایندگان جریان های مختلف سیاسی در جامعه را به میزان پایگاه اجتماعی شان در مجلس فراهم می نماید و میزان آراء هدر رفته را تا حد زیادی کاهش می دهد، نمایندگی در حوزه های تک کرسی و اهمیت نقش آنها را حفظ می نماید. به این ترتیب مطالبات مردم شهرستان ها و روستاها و ارتباط آن ها با حکومت را تامین می نماید و همزمان به دلیل تناسبی و فهرستی شدن انتخابات در حوزه های چند کرسی باعث می گردد تا افراد با صلاحیت، کارآمد و شایسته وارد مجلس شوند. همه این شرایط در کنار هم می تواند درصد مشارکت در انتخابات را هم افزایش دهد. به دلیل فهرستی شدن انتخابات در حوزه های عظیمتر و انجام شدن تبلیغات به صورت لیستی، هزینه های انتخاباتی هم افزایش نخواهد داشت و با وجود حفظ حوزه های تک کرسی، ایراداتی مثل لزوم تبلیغات نمایندگان شهرستانها در سطح استان و ورود پول های کثیف و باند های ثروت و قدرت به انتخابات هم به آن وارد نیست. با این شرایط تشکل های سیاسی و احزاب تقویت می شوند و در بلند مدت می توانیم شاهد ورود پر رنگ احزاب در انتخابات باشیم که علاوه بر شناسنامه دار شدن فضای انتخابات و تعهد نامزدها به یک جریان، امکان گزینش ایده ها و برنامه ها به جای افراد و شخصیت ها و پشتیبانی فکری و کارشناسی از نمایندگان را هم به وجود می آورد. نکته مهم دیگری که در تایید این مدل می توان گفت این است که در صورت تناسبی شدن انتخابات در حوزه های چند کرسی، شاهد ائتلاف و لیست های بی مبنا و بدون شاخص با هدف تصاحب اکثریت کرسی های مجلس و جلوگیری از ورود جریان رقیب نخواهیم بود و مردم امکان انتخاب دقیق تر، آگاهانه و آزادتری دارند. البته با وجود این موارد به دلیل حفظ حوزه های تک کرسی همچنان بخشی از نماینده ها با دغدغه های خرد محلی و پشتوانه های طایفه ای وارد مجلس خواهند شد و شرایط و مسائل فعلی در این خصوص ادامه خواهد داشت اما باید در نظر داشت که برای گذار به وضع مطلوب باید گام به گام حرکت کرد.

با مطالعه مسائل نظام انتخاباتی فعلی مجلس شورای اسلامی، ایرادات طرح تکراری استانی شدن انتخابات و تجربه سایر کشورهای جهان در استفاده از نظام های انتخاباتی و همچنین توجه به الزامات و شرایط کلی کشور از لحاظ مسائل قومی و منطقه ای به نظر می رسد که نظام انتخاباتی تلفیقی اکثریتی-تناسبی به نحوی که بیان شد به علاوه حل سایر خلاهای قانون انتخابات از جمله مسائل مربوط به شاخصه های داوطلبان، ثبت نام ها، شفافیت های اقتصادی و عملکردی نمایندگان و... می تواند مدل مطلوبی برای دستیابی به نظام انتخاباتی مناسب باشد.

با انتها یافتن دوره کاری مجلس دهم، پفراینده پر فراز و نشیب اصلاح قانون انتخابات همچنان باز باقی ماند و باید دید آیا مجلس یازدهم هم به تبعیت از ادوار گذشته همچنان روی استانی کردن انتخابات اصرار خواهد نمود یا با استفاده از نظرات کارشناسان در جهت رفع خلاهای فعلی و تحقق سیاست های کلی انتخابات گام خواهد برداشت؟